PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI  DIPARTIMENTO DELLA FUNZIONE PUBBLICA

Circolare 18 luglio 1997, n. 6

Lavoro a tempo parziale e disciplina delle incompatibilitÓ. Art. 1, commi 56-65, della legge n. 662/1996
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Alla Presidenza della Repubblica - Segretariato generale
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All'U.P.I.
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Con la circolare n. 3/97, questo Dipartimento ha dato alcune indicazioni in tema di rapporto di lavoro a tempo parziale e d'incompatibilità.
La contrattazione collettiva regolerà i vari aspetti della disciplina del lavoro a tempo parziale. L'ARAN attiverà prossimamente una specifica fase negoziale.
Nell'attesa della nuova disciplina contrattuale, le integrazioni seguenti considerano le numerose richieste di chiarimenti pervenute a questo Dipartimento e hanno lo scopo di assicurare l'applicazione uniforme della disciplina legislativa. Esse tengono conto anche delle modifiche in tema di rapporto di lavoro a tempo parziale, introdotte dall'art. 6 del decreto-legge n. 79 del 28 marzo scorso, convertito dalla legge n. 140 del 28 maggio 1997.
E' il caso di evidenziare che le indicazioni seguenti riguardano aspetti di carattere generale. Resta ferma l'autonomia decisionale delle amministrazioni nella gestione dei casi singoli.

1. Ambito dei destinatari.
Alcune richieste di chiarimenti riguardano l'esclusione dei dirigenti dalla disciplina del tempo parziale. La ragione principale dell'esclusione risiede nella particolare configurazione giuridica della qualifica dirigenziale, caratterizzata da poteri e responsabilità di gestione. Ciò esclude la possibilità di una riduzione o frazionamento della prestazione lavorativa.
Le norme relative al tempo parziale non riguardano i professori universitari; per questa categoria, infatti, esiste una disciplina del tutto particolare non solo sulle attività extraistituzionali consentite, ma anche sull'articolazione temporale della prestazione.
Per il personale contrattualizzato, appartenente a specifiche tipologie professionali, compresa la dirigenza dell'area sanitaria, saranno fornite indicazioni dopo la specifica fase di contrattazione collettiva.
Per il personale della scuola restano ferme, dato il carattere di specialità del comparto, le specifiche disposizioni sul tempo parziale contenute nel contratto collettivo nazionale di lavoro.

2. Decorrenza della trasformazione del rapporto da tempo pieno a tempo parziale.
La trasformazione del rapporto di lavoro da tempo pieno a tempo parziale avviene automaticamente, una volta trascorso il termine che la legge riserva all'amministrazione per esprimere le proprie valutazioni (sessanta giorni dalla ricezione della domanda, ai sensi dell'art. 1, comma 58, della legge n. 662). Restano salve, naturalmente, le valutazioni sull'esistenza del posto nell'ambito dei contingenti relativi a ciascuna qualifica funzionale. L'art. 6 del decreto-legge n. 79, convertito dalla legge n. 140, inserisce dopo il comma 58 una nuova disposizione (comma 58-ter) che prevede la possibilità per l'amministrazione di arrotondare per eccesso il limite percentuale della dotazione organica complessiva di ciascuna qualifica funzionale, per arrivare all'unità. Questa facoltà sarà esercitata compatibilmente con le esigenze complessive di servizio (particolarmente rilevanti, per esempio, nei comuni di minori dimensioni, dove i responsabili dei servizi non hanno qualifica dirigenziale).
La circolare n. 3 richiama la necessità di procedere a formalizzare la trasformazione del rapporto con atto scritto. La formalizzazione ha lo scopo di garantire certezza dei contenuti del contratto individuale di lavoro. La forma scritta costituisce un adempimento che non può ritardare l'avvio effettivo della trasformazione. L'atto scritto, con le nuove modalità orarie di svolgimento della prestazione, sarà quindi adottato prima del sessantunesimo giorno, oppure successivamente, sempre con effetto da tale data.
L'eventuale rinvio della trasformazione automatica è giustificato nei casi di grave pregiudizio alla funzionalità del servizio (per esempio, quando l'interessato ha la responsabilità di un ufficio o servizio non di rilievo dirigenziale) e deve essere comunicato all'interessato prima della scadenza del termine dei sessanta giorni dalla domanda.
La sospensione del termine è possibile solo se la richiesta dell'interessato è carente di elementi essenziali per la valutazione. Il termine riprende a decorrere dalla data di deposito degli elementi richiesti. Non è perciò sufficiente a sospendere il termine una semplice comunicazione interlocutoria dell'amministrazione.

3. Esercizio di attività professionali.
La precedente circolare ha chiarito che i dipendenti a tempo parziale, con orario non superiore alla metà di quello ordinario, possono iscriversi agli albi professionali. La relativa norma (art. 1, comma 56, della legge n. 662/1996) aveva, infatti, disposto la non applicabilità ai dipendenti a tempo parziale di tutte le precedenti disposizioni che vietavano l'iscrizione in albi.
Sono state però sollevate alcune obiezioni circa la permanenza delle norme di legge che stabiliscono l'incompatibilità dello status di dipendente pubblico con l'esercizio di attività professionali.
La questione è stata chiarita dal citato decreto-legge n. 79, convertito dalla legge n. 140/1997. La legge aggiunge, all'art. 1 della legge n. 662, un comma 56-bis, (art. 6, comma 2, del testo modificato in sede parlamentare), il quale chiarisce inequivocabilmente che l'iscrizione del personale a tempo parziale negli albi professionali dà titolo all'esercizio della corrispondente attività professionale. Qualsiasi disposizione normativa che esclude i dipendenti pubblici dall'iscrizione ad albi e dall'esercizio della relativa professione, è perciò abrogata con riferimento al personale a tempo parziale.
Sono stati, però, posti limiti precisi all'esercizio delle professioni. Le amministrazioni pubbliche non possono conferire direttamente incarichi esterni di natura professionale a chi è dipendente anche di un'altra amministrazione e che eserciti, in quanto a tempo parziale, una libera professione. Inoltre, l'esercizio della professione legale non può riguardare controversie nelle quali sia parte una pubblica amministrazione. Tutto ciò non preclude completamente il conferimento di incarichi di natura professionale a dipendenti pubblici. Questa possibilità, per esempio, è esercitabile quando l'appartenenza ad una pubblica amministrazione sia elemento necessario e peculiare per lo svolgimento dell'incarico stesso, oppure quando l'amministrazione adotti procedure concorsuali di scelta, dalle quali sarebbe improprio escludere a priori una categoria di partecipanti.
La possibilità di esercizio di una libera professione non preclude, ovviamente, il potere degli ordini professionali di valutare il possesso degli ulteriori requisiti per l'iscrizione, quali il superamento degli esami di abilitazione o il godimento dei diritti civili.
Chiariti i limiti per l'esercizio delle libere professioni da parte del personale a tempo parziale, si precisa che restano fermi gli ordinamenti di settore per determinate categorie professionali aventi un regime particolare per le attività extraistituzionali consentite. Resta ferma, naturalmente, anche la possibilità, per il personale a tempo pieno, di iscriversi in albi o elenchi quando questa è consentita dagli ordini rispettivi, pur se con il divieto - sancito dall'art. 1, comma 60, della legge n. 662/1996 - di esercitare qualsiasi attività di lavoro subordinato o autonomo tranne che la legge o altra fonte normativa ne prevedano l'autorizzazione da parte dell'amministrazione di appartenenza e che l'autorizzazione stessa sia stata concessa.

4. Conflitto d'interessi.
Il passaggio al tempo parziale può essere richiesto per svolgere una seconda attività, subordinata o autonoma. In questo caso, la prestazione oraria non deve essere superiore alla metà di quella a tempo pieno. Occorre inoltre accertare se le attività esercitabili interferiscono con quella ordinaria, e se concretizzano occasioni di conflitto d'interessi. Queste ultime devono essere valutate non solo all'atto della richiesta della trasformazione del rapporto ma anche in seguito. Il conflitto è, infatti, riscontrabile sia al momento della richiesta, secondo la comparazione tra l'attività istituzionale e quella che si vuole svolgere fuori dell'orario, sia successivamente.
Per uniformare i propri indirizzi, le amministrazioni possono, peraltro, individuare a priori alcune attività potenzialmente in grado di realizzare situazioni di conflitto. Questa facoltà è ora disciplinata dal già citato decreto-legge n. 79, convertito dalla legge n. 140/1997, che prevede la pubblicazione di decreti interministeriali per individuare le attività comunque non consentite (si veda art. 6, comma 3, che aggiunge il comma 58-bis all'art. 1 della legge n. 662). Le proposte di decretazione potranno riguardare anche gli enti vigilati dalle amministrazioni rispettive. L'individuazione delle attività non consentite è lasciata all'esame dei singoli casi concreti di conflitto d'interessi, finché i decreti di cui si parla non saranno perfezionati.

5. Attività compatibili.
Numerose richieste di chiarimento riguardano le attività che possono essere svolte dal personale a tempo pieno, con l'autorizzazione dell'amministrazione.
I criteri richiamati nella precedente circolare n. 3 restano confermati quali linee guida per procedere all'esame delle singole richieste di autorizzazione. Data la molteplicità e la varietà della casistica, è consigliabile informare il personale sui criteri e sulle procedure che si intendono seguire. Ciò consente di uniformare il più possibile le decisioni assunte in casi similari.
Vanno evitati appesantimenti della procedura di autorizzazione, che possono condizionare quelle situazioni in cui l'attività da svolgere non è programmabile dall'interessato con un congruo anticipo. Situazioni del genere (riguardanti, per esempio, articoli su quotidiani o riviste) sono senz'altro superabili rilasciando la relativa autorizzazione non necessariamente per singoli atti ma sulla base di una richiesta di breve - medio periodo, sia pure previsionale. Il dipendente è, comunque, sempre tenuto a fornire indicazioni non generiche sulle condizioni di svolgimento delle attività ulteriori. In questo modo l'amministrazione sarà in grado di valutare l'esistenza di elementi idonei a motivare il rilascio dell'autorizzazione, o il rifiuto della stessa:
a) specifiche situazioni di coinvolgimento attivo del dipendente in attività societarie richiedono alcune precisazioni, fermo restando che la partecipazione a titolo di semplice socio, esime il dipendente dalla richiesta di autorizzazione.
E' stato prospettato il caso della partecipazione in società agricole a conduzione familiare, situazione diffusa in molte realtà territoriali. A giudizio di questo Dipartimento, l'attività rientra tra quelle compatibili solo se l'impegno richiesto è modesto e non abituale o continuato durante l'anno. Spetta all'amministrazione valutare che le modalità di svolgimento sono tali da non interferire sull'attività ordinaria.
L'altra situazione che merita qualche precisazione riguarda le cariche sociali. Nell'ambito delle società cooperative questo caso è previsto dal testo unico n. 3/1957 con riguardo, originariamente, alle sole cooperative tra impiegati pubblici. L'art. 18 della legge n. 59/1992 ha esteso questa ipotesi a tutte le cooperative. Questo significa che la partecipazione a cariche sociali è ora consentita qualunque sia la natura e l'attività della cooperativa.
La questione è stata sollevata, in particolare, per la partecipazione a cooperative del settore bancario (casse rurali), in cui è diffusa la partecipazione di dipendenti pubblici non solo come semplici soci. Ciò non esime il dipendente dal richiedere la relativa autorizzazione, che sarà rilasciata secondo gli usuali criteri della quantità dell'impegno e delle modalità di svolgimento. Non va però trascurato l'esame delle specifiche funzioni svolte dal dipendente e delle competenze dell'amministrazione. Gli atti gestionali posti in essere come amministratore di casse rurali potrebbero avere, infatti, un notevole impatto esterno ed entrare in rapporto d'interferenza con i compiti istituzionali;
b) altra questione che richiede un chiarimento ulteriore riguarda l'attività di amministratore di condomini. Si tratta di attività che può essere svolta solo quando l'impegno riguarda la cura dei propri interessi;
c) le collaborazioni o incarichi di consulenza presso altre amministrazioni pubbliche richiedono necessariamente l'autorizzazione della propria amministrazione, che valuterà la non interferenza con l'attività ordinaria di quella ulteriore. Questi criteri valgono anche per i cosiddetti scavalchi, cioè le attività, simili a quelle ordinarie, svolte presso un'altra amministrazione dello stesso comparto (per esempio, incarichi di collaborazione presso un ente locale diverso dal proprio).
Presso gli enti locali questa attività di collaborazione assume rilievo particolare, con carattere, spesso, di continuità. La legge ha previsto un'apposita disciplina consentendo ai dipendenti a tempo parziale degli enti locali di prestare attività lavorativa (anche subordinata) con altro ente locale, con autorizzazione della propria amministrazione (si veda l'art. 17, comma 18, della legge n. 127/1997);
d) la partecipazione a convegni e la pubblicazione di propri scritti non necessitano di autorizzazione quando sono gratuite.

6. Personale comandato.
La trasformazione del rapporto di lavoro richiesta da un dipendente comandato coinvolge sia l'amministrazione in cui il dipendente presta temporaneamente servizio, sia quella di appartenenza. Spetta alla prima la valutazione delle situazioni che possono motivare il differimento, mentre è la seconda che deve formalizzare la trasformazione stessa, poiché il dipendente fa parte dei propri organici. D'altra parte, le condizioni che hanno determinato l'interesse ad attivare il comando potrebbero subire variazioni se la prestazione lavorativa diventa ad orario ridotto.

7. Rientro al tempo pieno.
La circolare n. 3 ha fornito indicazioni anche sulle modalità del rientro dal tempo parziale al tempo pieno. Sulla materia è intervenuto il decreto-legge n. 79 (art. 6, comma 4), convertito nella legge n. 140/1997, il quale riduce da tre a due anni l'arco di tempo dopo il quale è possibile chiedere il rientro. Il rientro è un vero e proprio diritto, esercitabile anche quando il posto in organico non è immediatamente disponibile.
8. Servizi ispettivi.
La circolare n. 3 ha richiamato la necessità di rendere immediatamente operante il servizio ispettivo previsto dall'art. 1, comma 62, della legge n. 662.
L'operatività dei servizi ispettivi è condizione indispensabile per dare la massima effettività al dettato normativo e far emergere le situazioni non conformi. Tali servizi dovranno curare la determinazione del campione da sottoporre a verifica, e darne comunicazione all'Ispettorato per la funzione pubblica, specificando nello stesso tempo le attività finora prodotte.
La determinazione del campione potrà, ad esempio, tener conto principalmente dei seguenti elementi e/o circostanze (oppure di quelle altre che siano ritenute più rispondenti alle singole specificità):
1) la prestazione di lavoro basata su turni, che possono favorire lo svolgimento di altre attività;
2) mansioni connotate da spiccata professionalità o da elevato grado di specializzazione o dal possesso di particolari attitudini e conoscenze;
3) titolarità di specifiche abilitazioni professionali.
Una volta deciso il campione saranno estratti, secondo metodi casuali, un certo numero di nomi tra le categorie individuate nello stesso campione.
Se i servizi ispettivi individuano, dopo le prime indagini, situazioni di dubbio per le quali si renda necessario un approfondimento di natura diversa, ne informano il Dipartimento della funzione pubblica perché attivi la Guardia di finanza, ai sensi del citato comma 62.
L'Ispettorato per la funzione pubblica sta procedendo alla ricognizione dei diversi servizi e dei relativi referenti. L'obiettivo è quello di assicurare il raccordo sistematico con i vari servizi, in vista dello sviluppo degli accertamenti sull'osservanza delle disposizioni di legge sul tempo parziale e sulle incompatibilità. Quindi, ciascuna amministrazione deve comunicare al Dipartimento della funzione pubblica l'istituzione del servizio ispettivo, la sua composizione o di aver affidato tale funzione ad altro servizio ispettivo esistente indicandone i recapiti (indirizzi, telefono, fax).

Il Ministro: Bassanini


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